《關于進一步做好鐵路規(guī)劃工作的意見》權威解讀

去年3月，辦公轉發(fā)《關于進一步做好鐵路規(guī)劃工作的意見》（國辦函〔2021〕27號）（以下簡稱《意見》），對鐵路規(guī)劃、融資等政策進行調整。

《意見》圍繞構建分層融合、功能完善、銜接高效的現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)，提出六個方面的任務要求。

一、加強規(guī)劃指導

重點明確了3個事項：

一是強調規(guī)劃體系分層分類、功能互補。級鐵路規(guī)劃由鐵路中長期和鐵路五年發(fā)展規(guī)劃構成，城際、市域（郊）等區(qū)域性鐵路發(fā)展規(guī)劃由地方編制并報批準。

二是突出三個正面導向。即現(xiàn)代綜合樞紐布、鐵路結構調整（高速與普速、客運與貨運）、多式聯(lián)運發(fā)展。

三是劃定了四條紅線。（1）既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路；（2）新建鐵路項目不得隨意調整功能定位、不得調整時序、不得調整標準；（3）未進入規(guī)劃的項目原則上不得開工；（4）嚴禁以新建城際鐵路、市域鐵路名義違規(guī)變相地鐵、輕軌。可以預見，鐵路項目審批落地難度明顯增加。

二、合理確定技術標準

重點明確了2個事項：

一是堅持客貨并重。強調中西地區(qū)路網(wǎng)空白區(qū)域鐵路新線一般采用客貨共線標準，抑制了中西盲目上客運專線的沖動。

二是強化客流支撐。明確了時速350公里、250公里和200公里及以下不同速度標準鐵路的規(guī)劃條件。以時速350公里標準為例，雙向客流密度2500萬人次/年以上，意味著年平均日客流達6.94萬人次以上，超過了四車道高速公路的設計交通量低限。

三、推進分類分層

分層落實與地方、與企業(yè)責任。級鐵路網(wǎng)中的干線鐵路，由與地方共同出資；城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線等區(qū)域性鐵路發(fā)展項目由地方和企業(yè)出資為主。通過“分層”將鐵路的事權適度下移，有利于充分調動地方積極性，推進城市群多層次軌道交通網(wǎng)。

四、有效控制造價

一是堅持經(jīng)濟效益和社會效益相統(tǒng)一。除重大需求外，項目要滿足財務平衡要求。分流量和財務收益偏小的項目可能會推遲。

二是再次強調規(guī)劃的導向和約束作用。明確城際和市域（郊）鐵路線路功能定位、標準等發(fā)生重大變化，或線路里程、直接工程費用等與規(guī)劃相比增幅超過20%的，要履行規(guī)劃調整程序。意味著項目重大變化要從規(guī)劃環(huán)節(jié)開始進行調整，增加了變更難度。

五、創(chuàng)新投融資體制

全面鐵路運營市場，通過“分類”明確和市場的關系，拓寬社會資本投資鐵路的渠道，構建鐵路多元化投融資格。主要的創(chuàng)新舉措有3點：

一是深化鐵路投融資體制。推進鐵路企業(yè)股份制改造和優(yōu)質資產(chǎn)上市，通過企業(yè)融資方式吸引社會資本。

二是制定費用清算和收益分配規(guī)則。確保投資者的合法權益，消除社會資本后顧之憂。

三是加強土地綜合。借鑒城市軌道交通模式，既有可用地可依法依規(guī)變更用途，新增鐵路綜合用地要遵循國土空間規(guī)劃。

六、防范化解債務風險

通過一系列組合拳，妥善處理存量債務、嚴格控制新增債務。具體舉措包括：

一是項目資本金方面。中西鐵路項目權益性資本金不低于50%。

二是財政資金方面。要加大預算內資金對中西地區(qū)的支持力度，例如涉及四川的川藏鐵路、西成鐵路資本金分別占100%、57.9%。

三是其他融資渠道方面。強調用好鐵路基金、創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行方式、發(fā)揮地方專項債券作用。

四是理順運價體系。包括客運價格浮動機制、貨運價格形成機制，公益性運輸核算補貼機制。

五是債務風險監(jiān)測預警。對債務負擔較重、超出財政承受能力地區(qū)鐵路進行控制。(本文來自鐵路規(guī)劃)

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